Статья посвящена достижениям Казахстана в области реформирования государственной службы, а также культурным и институциональным препятствиям, которые встают перед обществом и затрудняют внедрение эффективной системы управления талантами.
Контекст и базовые принципы
Президент республики Нурсултан Назарбаев имеет особое политическое и правовое положение. Международное сообщество часто критикует Казахстан за отсутствие реальных усилий по сокращению коррупции, несмотря на многочисленные заявления, членство в организациях и участие в кампаниях по увеличению прозрачности.
По мнению международных финансовых институтов и независимых экспертов, Казахстан, тем не менее, добился значительного прогресса в реформировании государственной службы. Всемирный банк рекомендовал странам СНГ использовать казахстанский закон «О государственной службе» в качестве модельного.
В представленной в 1997 году «Стратегии 2030» среди семи приоритетных направлений развития значилось «создание «профессионального государства», т.е. создание «эффективного и современного корпуса государственных служащих Казахстана, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении … приоритетных целей».
Одной из стратегических целей кадровой политики Казахстана являлось улучшение имиджа государственной службы и формирование чиновника нового поколения — компетентного и преданного своему делу.
Сегодня в основе казахстанской модели государственной службы лежат следующие принципы:
- меритократия. В соответствии с этим принципом, прием на государственную службу осуществляется из всех сегментов общества и через конкурсный отбор. Госслужащие получают равную оплату за выполнение равнозначной работы. Некомпетентные сотрудники подлежат увольнению;
- разделение должностей на политические и административные. Считается, что эта мера гарантирует правовую защиту административных служащих при смене политических назначенцев, обеспечивая тем самым их политическую нейтральность и стабильность карьеры;
- стимулирование профессионального роста государственных служащих.
Для обеспечения проведения реформ организовано и функционирует Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы (далее — Агентство), подчиняющееся непосредственно главе государства. Основные задачи Агентства:
- проведение единой государственной кадровой политики;
- обеспечение мониторинга состояния кадров государственной службы;
- проведение конкурсного отбора на госслужбу;
- обеспечение правовой и социальной защиты госслужащих;
- внесение предложений по совершенствованию системы оплаты труда госслужащих.
Одной из стратегических целей кадровой политики Казахстана являлось улучшение имиджа государственной службы и формирование чиновника нового поколения - компетентного и преданного своему делу.
Установлен предельный возраст для пребывания на государственной службе, который составляет 60 лет, с возможностью увеличения на 5 лет. Введен институт отставки. Существенное нововведение состоит в том, что при отставке руководителей государственных органов должен уходить в отставку весь руководящий состав органа вплоть до начальников управлений и самостоятельных отделов. Все лица, осужденные за совершение коррупционных преступлений, навсегда лишаются возможности вновь поступить на государственную службу. За незначительные нарушения объявляются взыскания, которые могут быть сняты, но только по согласованию с Агентством.
Несмотря на прилагаемые усилия и имеющиеся успехи, государственная система управления кадрами продолжает испытывать следующие трудности:
- для государственных служащих и руководящих кадров характерен низкий уровень профессионализма и общей культуры;
- трудно избавиться от сложившихся за годы советской власти стереотипов и общей идеологии управления;
- при подборе, приеме, перемещении и увольнении работников не всегда соблюдаются законы о государственной службе. Резерв кадров зачастую формируется формально и при возникающих назначениях практически не учитывается;
- несмотря на то что действующим указом частично закреплены принципы меритократии, отсутствует механизм их реализации. При необязательности конкурсного отбора фактически сложилась патронажная система отбора и продвижения кадров;
- для государственной службы характерна низкая стабильность кадров. Сменяемость государственных служащих в центральных и местных органах управления составляет 15,6%. При смене руководства, значительная часть сотрудников сменяется новыми назначенцами.
В связи с этим был предложен ряд реформ, в частности:
- создание Национальной комиссии, ответственной за разработку и контроль основных положений новой кадровой политики, включая продвижение и назначение служащих высшего звена;
- создание при Агентстве Национального центра по управлению персоналом государственной службы для внедрения новой системы подготовки, рекрутмента и профессионального роста наиболее талантливых и подготовленных претендентов;
- более четкое разграничение политических служащих и административной государственной службы. Политические служащие должны выдвигаться в основном из числа имеющих безукоризненную репутацию высших административных государственных служащих. При успешном завершении службы они будут рекомендоваться на работу в законодательные органы для передачи своего опыта в качестве советников и наставников высших должностных лиц.
Определение портрета героя
Провозглашение в 1997 году задачи создания «эффективного и современного корпуса государственных служащих» сопровождалось пониманием того, что для реализации этой задачи необходимо менять менталитет чиновника. Он должен перестать быть «исполнителем чиновничьей функции» и превратиться в «провайдера государственных услуг».
При проведении конкурса или оценки уже работающих государственных служащих наряду с профессиональными оцениваются следующиеличные качества:
- коммуникабельность;
- способность работать с гражданами;
- способность к самосовершенствованию;
- лидерство (для государственных служащих, занимающих руководящие должности).
Обязательными требованиями при оценке чиновников также являются следующие формальные критерии:
- знание стратегических и программных документов в сфере полномочий государственного органа;
- исполнение должностных обязанностей;
- применение профессиональных знаний, а также коммуникационных и информационных технологий;
- соблюдение государственной и трудовой дисциплины, а также норм Кодекса чести государственных служащих Республики Казахстан.
Руководство Агентства критично подходит к методике оценки, заявляя, что фактически системно оценивается только знание государственного языка и законодательства, и планирует на основе анализа мировой практики в области оценки компетенций разработать к 2011 году систему отбора по профессиональным и личным компетенциям. В компетенции будут входить: нацеленность на результат и честное служение обществу, уровень интеллекта, креативность, лидерство, стрессоустойчивость, коммуникабельность и пр.
Поиск и выявление талантов
В кадровый резерв административной государственной службы на занятие вышестоящих должностей включаются:
- госслужащие, рекомендованные аттестационными комиссиями по результатам аттестации;
- граждане, прошедшие обучение по государственным программам подготовки и переподготовки государственных служащих на основании государственного заказа;
- граждане, направленные государственными органами на работу в международные организации или другие государства в целях повышения квалификации;
- граждане, участвовавшие в конкурсе на поступление на государственную службу и показавшие необходимые знания и навыки (по рекомендации конкурсной комиссии).
Для каждой административной должности устанавливаются специфические квалификационные требования. Типовые квалификационные требования предъявляются как к уровню профессионального образования, так и к стажу государственной службы с учетом стажа работы на нижестоящих должностях, а также к опыту работы в областях, соответствующих функциональным обязанностям конкретной должности. Для отдельных категорий должностей в требования включено обучение по государственным программам подготовки и переподготовки госслужащих.
Для повышения эффективности системы отбора предложено разделение административной государственной службы на два корпуса. Первый, корпус А, это корпус профессиональных кадровых государственных менеджеров, которые будут заниматься планированием и реализацией конкретных направлений государственной политики, сформированной правящей политической партией. Все остальные административные государственные служащие войдут в состав корпуса Б. Для кандидатов данного корпуса будут установлены ясные и четкие правила отбора, жесткие требования к таким умениям и навыкам как системное видение государственных проблем, принятие решений, управление персоналом и, самое главное, высокие требования к репутации и моральным качествам кандидата.
Для обеспечения проведения реформ организовано и функционирует Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы (далее — Агентство), подчиняющееся непосредственно главе государства.
Оцениваться будут не только прошлые заслуги и показатели эффективности, но и потенциал дальнейшего роста и развития. Так, у служащего, обладающего потенциалом в будущем занять должность министра, больше шансов попасть в корпус А и успешно продвигаться по карьерной лестнице.
Другие особенности корпуса А:
- оценка, продвижение и оплата труда по результатам деятельности;
- развитие по индивидуальному плану;
- обязательная внутренняя ротация для развития широкого и системного видения работы исполнительной власти;
- новая система оплаты труда и мотивационный пакет, разработанные специально для служащих корпуса А. Особая государственная защита для служащих корпуса А и членов их семей;
- постоянное обучение и повышение квалификации. Обязательное обучение за рубежом.
Будет также упразднена существующая система кадрового резерва, которая не оправдала себя и, более того, стала механизмом обхода законного порядка назначения на государственную службу. В новой системе корпус Б будет являться кадровым резервом для корпуса А. Но переходы из корпуса в корпус будут строго регламентироваться и рассматриваться максимально объективно и прозрачно. Жестким формальным требованием наряду с профессиональными и личностными качествами будет соответствующий стаж, как минимум 4–5 лет, административной государственной службы. Таким образом, любой административный государственный служащий сможет подать свою заявку на отбор в корпус А, который будет регулярно обновляться.
Оценка
Оценка государственных служащих проводится аттестационной комиссией на основе мнений членов аттестационной комиссии и непосредственного начальника чиновника. Оцениваются:
- знание стратегических и программных документов в сфере полномочий государственного органа;
- исполнение должностных обязанностей;
- применение профессиональных знаний, а также коммуникационных и информационных технологий;
- соблюдение государственной и трудовой дисциплины, а также норм Кодекса чести государственных служащих;
- личные качества (см. выше портрет героя).
По результатам оценки аттестуемый может:
- рекомендоваться к зачислению в кадровый резерв для занятия должности в вышестоящей категории;
- быть признанным соответствующим своей должности;
- быть рекомендованным для прохождения повторной аттестации;
- быть признанным не соответствующим занимаемой должности.
Решения принимаются аттестационной комиссией путем голосования.
Нынешнее руководство Казахстана и Агентства по делам государственной службы осознают несоответствие системы аттестации тем целям, которые ставятся перед Агентством. Поэтому последний год предпринимаются шаги по разработке системы оценки по компетенциям и результатам, к которым, возможно, будет привязана компенсация чиновников.
Введение концепции «государственных услуг», вероятно, также усилит роль граждан в косвенной оценке деятельности чиновников через оценку качества предоставления этих услуг.
Развитие
Обучение за рубежом
С 1994 года правительство начало посылать своих лучших студентов в ведущие зарубежные университеты по президентской программе «Болашак». С 1994 по 2010 годы стипендиатами программы стали более 6,5 тысяч человек. Достигнута договоренность с ведущими зарубежными учебными заведениями: в частности, с Колумбийским университетом (США), Национальной школой государственного управления Франции (ENA ), Потсдамским университетом Германии, Школой государственного управления им. Дж. Кеннеди Гарвардского университета (США) по организации обучения стипендиатов президентской программы Казахстана. Среди выпускников программы — руководители крупнейших казахстанских частных компаний, таких как Казкоммерцбанк,а также высокопоставленные чиновники, в том числе нынешний и.о. руководителя Агентства по делам государственной службы Арын Орсариев, проходивший обучение в Сорбонне.
Переподготовка и повышение квалификации
В Академии государственной службы при Президенте Республики Казахстан и региональных центрах переподготовки и повышения квалификации государственных служащих создано несколько новых программ обучения:
- программа переподготовки для вновь принятых на госслужбу и/или назначенных на руководящую должность. Длительность программы — до 6 недель;
- программа повышения квалификации госслужащих. Длительность программы — до 2 недель.
Образован ряд учебных и исследовательских структур для подготовки и повышения квалификации государственных служащих. Проводятся специальные курсы по обучению государственных служащих государственному языку (казахскому).
Нынешнее руководство Казахстана и Агентства по делам государственной службы осознают несоответствие системы аттестации тем целям, которые ставятся перед Агентством.
Предполагается, что в будущем постоянное обучение и повышение квалификации станут одним из основных приоритетов государственной службы. В связи с этим есть предложение создать национальную Школу государственной политики при Академии государственного управления. Школа должна стать важным звеном в системе отбора и подготовки будущих лидеров, выполняя ключевую роль в создании и развитии нового корпуса А — корпуса элитной профессиональной государственной службы.
Ротация
Институт ротации политических госслужащих на данный момент находится в процессе внедрения. Его основные цели — снижение коррупции, развитие, а также дополнительная оценка госслужащих. Весной 2007 года Агентством впервые была проведена ротация начальников территориальных управлений — председателей Дисциплинарных советов областей.
Менторинг
На текущий момент система наставничества, менторинга и коучинга в государственной структуре Казахстана отсутствует.
Однако в 2006 году совместно с Агентством по международному развитию при правительстве США (US AID — United States Agency for International Development) был запущен проект по развитию «судебного менторства». Обучение менторов проводит американская организация совместно с Союзом судей Казахстана. После успешного запуска количество участвующих в программе регионов возросло с 2 до 10.
В рамках системы создаются пары «ментор — протеже», которые встречаются раз в неделю. Ментор делится опытом, обучает протеже навыкам принятия решений, разбирает сложные кейсы и, самое главное, помогает адаптироваться к новой роли.
По мнению экспертов US AID, оценивавших программу, комбинация западных методик менторинга и приемлемой для патерналистской культуры Средней Азии практики передачи опыта и знаний от старшего поколения к младшему оказалась достаточно эффективной
Вознаграждение
Ранее государственным служащим устанавливалась заработная плата, состоявшая из должностных окладов, доплат за квалификационные классы, надбавок за выслугу лет на государственной службе, премий и других надбавок. С 1 января 2007 года заработная плата госслужащих была повышена. Сегодня средняя заработная плата госслужащих в Казахстане примерно равна средней по стране, в то время как, например, в Польше, Венгрии и Канаде у госслужащих она выше общенациональной в 2,5 раза, а в Сингапуре —в 4 раза. Перед Агентством поставлена задача —разработать предложения по поэтапному повышению оплаты труда государственных служащих и внедрению новой системы оплаты труда.
В 2011 году планируется разработка системы оплаты труда, основанной на оценке результатов работы госслужащих.
Роль лидеров
Начиная с 1997 года, когда была провозглашена «Стратегия-2030», президент Казахстана Нурсултан Назарбаев поддерживает курс на повышение эффективности системы управления кадрами в государственном аппарате. Основным его достижением, однако, является предоставление возможности ключевым чиновникам, которые занимаются развитием человеческого капитала, лично познакомиться с зарубежным опытом.
С 1994 года правительство начало посылать своих лучших студентов в ведущие зарубежные университеты по президентской программе «Болашак.
К проведению реформ привлекались иностранные специалисты, а также люди, которые получили как казахстанское, так и зарубежное образование. Тот факт, что в не самой либеральной стране лидер допустил представителей иностранных государств к «внутренней кухне» государственной власти, говорит о заинтересованности этого лидера в выстраивании эффективной системы госуправления.
В июне 2008 года президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев выступил на Международной конференции «Роль государственной службы в повышении конкурентоспособности страны». Осознавая незавершенность государственной реформы, Назарбаев поставил новые цели и предложил конкретные шаги, принятые к реализации:
- возведение государственной кадровой политики в ранг особо важного национального приоритета Казахстана;
- пересмотр принципов государственной службы, в основе которой должны лежать меритократия, честность, эффективность;
- четкое разграничение политической и административной государственных служб. «Мы хотимприйти к такой системе, при которой политические лидеры, которым оказал доверие народ Казахстана, формируют политику, а профессиональные государственные служащие — обеспечивают ее исполнение».
В то же время, оставаясь в течение всего этого периода бессменным президентом и главой клановой структуры, управляющей государством, Назарбаев тормозит переход к реализации тех принципов, которые провозглашает (меритократия, честность, эффективность). По нашему мнению, в существующей системе меритократия не способна победить клановость — систему, в которой основным достоинством является лояльность. Именно поэтому очень многие начинания остаются на уровне государственной риторики, а процессы, принятые к внедрению, существуют лишь в форме документов, не приводя к ожидаемым результатам.
Международные организации и независимые эксперты признают достижения Казахстана в области реформирования государственной службы. Этому способствуют такие инициативы, как переход к новой системе компетенций, введение более объективной и регламентированной системы продвижения в пул высокопотенциальных сотрудников, ротация кадров, а также посто- янное обучение и повышение квалификации. Тем не менее, в процессе преобразований ряд культурных и институциональных препятствий (такие как отсутствие института реализации принципов меритократии) затрудняет внедрение эффективной системы управления талантами.
