Сингапур: государство как успешная корпорация

Отправить на почту Распечатать Сохранить

История превращения слабого авторитарного государства в сильную эффективную компанию, способную в отсутствие каких-либо других ресурсов максимизировать эффективность использования человеческого капитала, сделав его основным источником процветания.

Контекст и базовые принципы

Сингапур демонстрировал беспрецедентный экономический рост с 1965 года, входя в двадцатку ведущих стран по доходам на душу населения. На 2009 год ВВП государства достиг почти $240 млрд, что составляет более $50 тысяч на душу населения (4-е место в мире).

Со времени своего образования в 1819 году Сингапур является мультинациональным государством, объединившим малайцев, потомков китайских ииндийских торговцев, а также английских колонистов. Изначально Сингапур являлся центром свободной торговли и портом. Это продиктовало высочайший уровень религиозной толерантности и экономической свободы, существующий по сей день, а также авторитарный стиль политического управления, связанный с необходимостью максимально обезопасить государство как от внутренних угроз (проституция, азартные игры, наркотики, являющиеся неотъемлемым атрибутом многих портов и свободных экономических зон), так и от внешних врагов.

В 2007 году Всемирный банк в своем исследовании поместил Сингапур в ведущие 10% стран по эффективности государственного управления, политической стабильности, контролю над коррупцией и верховенству закона. Сингапур, по данным Института Катона (США) занимает второе место в мире по уровню экономической свободы.

Необходимо помнить, что в то время, когда в Сингапуре были заложены основы системы управления государственными кадрами, особенности которой мы рассмотрим ниже, перед страной ни много ни мало стояла задача выживания. И маленькая, незащищенная от внешних угроз, не слишком развитая экономически страна, обделенная ресурсами и населенная людьми разных национальностей и религий, не имела права на ошибку. Поэтому, создавая систему «динамического управления» с нуля, лидеры страны руководствовались больше стратегическими потребностями государства, нежели сиюминутной выгодой и собственными интересами. Им было необходимо наиболее эффективным образом распорядиться практически единственным имеющимся ресурсом — людьми.

В 2007 году Всемирный банк в своем исследовании поместил Сингапур в ведущие 10% стран по эффективности государственного управления, политической стабильности, контролю над коррупцией и верховенству закона.

В основе кадровой политики правительства Сингапура лежат три главных принципа:

  • осознание стратегической важности и ключевой роли талантов и лидерства для государства;
  • меритократия — система набора и продвижения служащих на базе их профессиональных и деловых качеств;
  • фундаментальное требование к лидерам — честность и искренность.

Цель построенной системы — отбор, развитие и удержание лучших из лучших для работы в государственном секторе.

В 1955 году в Сингапуре произошло разделение политической и административной властей. Эта мера встретила сопротивление у значительной части госслужащих, так как лишала их возможности патронажа и назначения на должности по принципу лояльности, а не профессионализма.

Несогласные, в числе которых было много профессионалов, ушли из правительства. Однако положительный эффект реформы состоял в том, что с этого момента началось строительство новой системы, основанной на меритократии, где продвижение и вознаграждение базируются на заслугах, а не на старшинстве или политической принадлежности.

Комиссия по вопросам государственной службы (PSC — Public Service Commission), созданная несколькими годами ранее для «обеспечения государственной потребности в кадрах в соответствии с принципом меритократии», теперь должна была обеспечивать эффективную работу разделенных ветвей власти. Поэтому в состав комиссии вошли только люди, ранее не занимавшие политических или иных административных постов. И до сих пор членами комиссии являются профессионалы из частного сектора, назначаемые непосредственно президентом по рекомендации премьер-министра, — люди с большим профессиональным и лидерским опытом. Этот подход к формированию состава комиссии сделал ее в значительной степени независимой от политической и административной властей.

В 1960–1970-е годы PSC централизованно занималась вопросами персонала во всем правительстве. Это привело к тому, что система погрязла в бюрократии, продвижения по службе происходили медленно. Вместе с тем стала расти конкуренция за кадры с частным сектором, и в 1980-е внимание комиссии сместилось на способы привлечения и удержания сотрудников, обеспечение их карьерного роста и развития.

В 1995 году была проведена новая реформа, призванная снизить степень бюрократизации системы. PSC перестала заниматься наймом служащих для министерств и передала эту функцию в сами министерства, а также в специальные комитеты по персоналу. Комиссия сохранила ответственность за назначения в Административной службе (AS — Administrative Service) и другие высшие назначения, а также за выработку рекомендаций и дисциплинарный контроль. Сегодня в функции PSC входят:

  • назначение служащих на высшие должности и их дальнейшее продвижение;
  • разбор жалоб от госслужащих на решения, принятые в комитетах по персоналу;
  • дисциплинарный контроль госслужащих;
  • контроль в комитетах по персоналу;
  • управление программой стипендиатов правительства Сингапура.

Критерии отбора. Определение портрета героя

В основе системы отбора кандидатов на работу в госсекторе лежит модель компетенций HAIR (Helicopter view, Analysis, Imagination, Reality). В концепции HAIR описывается, как должен мыслить и действовать государственный служащий: в частности, обладать умением смотреть на вещи с высоты птичьего полета, под разными углами и при необходимости фокусироваться на деталях, глубоко и рационально анализировать ситуацию и применять воображение и творчество для генерации новых подходов к решению, но при этом не забывать о реальности и интегрировать видение и креативность с конкретными действиями.

При оценке потенциала к модели HAIR добавляются компетенции «ориентация на результат»и лидерство.

ris_12.jpg

Поиск и выявление

Сотрудники нижнего и среднего уровня

Главный инструмент пополнения кадрового резерва высших управленцев страны, Административной службы, — стипендии правительства Сингапура. В основе такого решения лежит убеждение в том, что академическая успеваемость является хорошим индикатором интеллекта и потенциала будущих сотрудников Административной службы.

Стипендиатов выбирают по двум характеристикам: они должны входить в 1% лучших выпускников школы и обладать компетенцией helicopter view. Стипендии выдаются ежегодно и предназначаются для получения высшего образования в лучших университетах страны и за рубежом. Министерства и комитеты самостоятельно формируют необходимое им количество стипендиатов, при этом количество выдаваемых стипендий жестко не зафиксировано, и, если под критерии подходит большее число соискателей, стипендии могут быть выданы всем.

Однако система стипендий позволяет выявить только ранних звезд, успевших проявить себя до 18 лет. Тех, кто проявляет себя позднее, эта система упускает из виду.

Лидеры

Административная служба — это высший эшелон исполнительной власти в стране. Несмотря на то, что сотрудники AS являются частью государственного аппарата (около 0,5% от всех госслужащих страны), требования к их подбору, продвижению, развитию и вознаграждению сильно отличаются от требований в отношении прочих государственных служащих. Дело в том, что сотрудники Административной службы являются управленцами широкого профиля и не привязаныни к одному из министерств. Сотрудники AS проходят специальную подготовку (под пристальным контролем PSC) для того, чтобы в дальнейшем они могли занять ключевые позиции в правительстве. В среднем, в год отбирается не более 10 человек, способных претендовать на высшие должности.

Имеется несколько способов первичного отбора потенциальных управленцев высшего уровня:

  • программа специалистов по управлению (MAP, Management Associates Program). По окончании вуза выпускники-стипендиаты проходят программу MAP. Это программа развития карьеры, специально созданная для стипендиатов-выпускников, начинающих карьеру в госслужбе. В ходе обучения по программе недавние выпускники получают базовые знания о государственной службе Сингапура, а так же первичный опыт работы в различных министерствах. По окончании программы стипендиаты либо могут остаться в министерстве, либо, если они проходят отбор PSC, попадают в AS;
  • периодический мониторинг бывших стипендиатов, уже работающих в министерствах, но не прошедших в AS сразу по окончании программы MAP. Кандидаты с выявленным в ходе работы высоким потенциалом, при наличии рекомендаций, из министерств также проходят в AS;
  • привлечение специалистов из бизнеса, находящихся в середине своей карьеры. Эта мера была предложена, прежде всего, для обеспечения разнообразия взглядов и обогащения опыта сотрудников AS.

Оценка

В основе системы продвижения и развития лежат два основных инструмента:

  • оценка результатов деятельности;
  • оценка потенциала.

До 1983 года процесс имел во многом случайный характер — продвижение, как правило, зависело главным образом от того, замечал ли таланты потенциального лидера «правильный» человек в правительстве. Для совершенствования механизма оценки и продвижения в 1983 году была внедрена система оценки потенциала (PAS — Potential Appraisal System), созданная на базе системы оценки потенциала компании Shell, одного из основных инвесторов в экономику Сингапура. Оценка потенциала с учетом описанных выше компетенций влияет на скорость продвижения и получение возможностей для развития, в то время как оценка результатов — на сам факт продвижения.

Создавая систему «динамического управления» с нуля, лидеры страны руководствовались больше стратегическими потребностями государства, нежели сиюминутной выгодой и собственными интересами.

Стандартизация в оценке, включая разделение на «потенциал» и «результаты», была введена исходя из следующих соображений:

  • оценка качеств, не специфичных для той или иной конкретной позиции, позволяет сравнивать людей в разных отраслях и министерствах и выявлять лидеров для государственного сектора;
  • стандартная оценка более объективна и взвешена благодаря четким критериям и методам, а также благодаря тому, что человека оценивает целая команда, которая с ним работает;
  • знание потенциала сотрудников позволяет более четко планировать их продвижение и заполнение ключевых позиций.

Оценка состоит из двух частей:

  • оценка результатов деятельности:
  1. оценка результатов;
  2. качественная оценка деятельности коллегами;
  • оценка потенциала:
  1. рекомендации по развитию (в зависимости от задач на следующий период) и общая оценка потенциала супервайзерами;
  2. модель компетенций, приведенная выше.

В зависимости от уровня позиции могут оцениваться дополнительные критерии:

  • приверженность работе;
  • открытость, честность;
  • управление ресурсами;
  • участие в развитии коллег;
  • командная работа.

Каждый член команды оценивает потенциал сотрудника независимо от других. Итоговая оценка развития — текущая оценка потенциала (CEP — Current Estimated Potential) — определяет наивысшую позицию, которую может занять данный человек на пике карьеры.

Регулярная оценка потенциала среди прочего способствует постоянному обновлению кадрового состава. К примеру, если до 35 лет сотрудник не демонстрирует потенциала стать заместителем министра, ему рекомендуют уйти из Административной службы.

Развитие

Обучение

С 1995 года в AS введено систематическое обучение. Каждый сотрудник AS может тратить на обучение (формальные курсы и семинары) до 100 часов в год, что составляет около 5% рабочего времени.

Главный инструмент пополнения кадрового резерва высших управленцев страны, Административной службы, — стипендии правительства Сингапура.

В 1971 году был основан Колледж гражданской службы (CSC — Civil Service College). Колледж предлагает курсы по государственной политике, стратегическому планированию, управленческими лидерским навыкам для руководителей высшего звена. Он также нацелен:

  • на создание исследовательского центра по изучению практики государственной политики Сингапура, а также поиску новейших идей со всего мира в области государственного управления;
  • на создание площадки для обмена опытом между сектором госслужбы и бизнесом;
  • на выработку общей системы ценностей, чувства общности и корпоративного духа у госслужащих благодаря тому, что эти ценности и общий дух пронизывают все курсы, программы, конференции и прочие инициативы колледжа.

Кроме регулярных краткосрочных программ в колледже есть три ключевые программы, которые готовят служащих к новым должностям:

  • вводный курс для новых сотрудников Административной службы. В рамках программы даются основные знания о том, как функционирует государство, какие основные вызовы стоят перед современным правительством, анализируются примеры удавшихся и неудавшихся реформ. Длительность программы — 10 недель;
  • программа для управленцев высшего эшелона власти. Программа дает расширенные и углубленные знания о политике Сингапура, а также навыки управления людьми, создания команд, построения отношений с прессой. Длительностьпрограммы — 6 недель;
  • программа для лидеров Администрации. Программа рассчитана на будущих потенциальных заместителей министров. Участники проходят тестирование и получают знания, направленные на расширение и углубление понимания задач государственного управления в Сингапуре. Особый акцент делается на укреплении связей между членами будущей команды лидеров. Длительность программы — 5 недель.

Ротация

Тогда как сотрудники министерств, как правило, растут только внутри своего министерства, ротация сотрудников Административной службы является обязательной частью их профессиональной подготовки. Сотрудники AS получают более богатый опыт, более разностороннее обучение, им платят больше, чем людям, строящим профессиональную карьеру в министерствах.

Ротационные назначения обычно длятся два года — этого времени достаточно для того, чтобы сотрудник познакомился с министерством, а PSC могла адекватно оценить его успехи. Более высокие ротационные назначения длятся 3–5 лет, чтобы сбалансировать поступление новых идей и обеспечить стабильность работы правительства. При этом ротация означает не только назначения в различные министерства, но и на разные управленческие роли (операции, супервизия, стратегия и пр.).

Сотрудники AS находят позиции в министерствах с помощью открытой системы вакансий (OPS — Open Posting System), внедренной в 2000 году. Она позволяет сотрудникам самим выбирать открытые позиции в министерствах, которые они хотели бы занять. PSС при этом отслеживает как необходимый карьерный рост сотрудников, так и заполняемость мест в министерствах. Кроме того, сотрудники AS имеют возможность участвовать в межминистерских проектных командах. Участие в подобных проектах — это дополнительная добровольная нагрузка, но также и хорошая возможность быть замеченным PSC.

Менторинг

Наставничество является обязательным элементом развития государственных служащих в Сингапуре. Более того, в рамках программы CSC есть ряд курсов, обучающих менеджеров управленческой роли ментора, позволяющей более эффективно взаимодействовать со своими подчиненными и развивать их. Наконец, не стоит забывать, что основатель независимого Сингапура Ли Куан Ю в качестве своей последней позиции избрал должность министра-ментора, что само по себе символично и подчеркивает важность, которую лидеры страны придают передаче знаний и опытаот поколения к поколению.

Вознаграждение и мотивация

Правительство Сингапура — крупнейший работодатель страны. Компенсации всех госслужащих пересматриваются в среднем раз в год. Сингапур, в отличие от многих других стран, платит чиновникам рыночные конкурентные зарплаты.

В политике компенсаций для госслужащих можно выделить пять тенденций:

  • государственный сектор следует за рынком в определении размеров компенсаций и следит за тем, чтобы ставки заработной платы были максимально конкурентоспособными с учетом результативности и потенциала сотрудников;
  • соглашения по зарплате делаются гибкими и зависят от результата. Сейчас 60% заработной платы сотрудников AS фиксировано, 40% составляет переменная часть, зависящая от результата;
  • все льготы госслужащих максимально монетизируются;
  • сотрудники с высоким потенциалом развития получают более высокую зарплату, так как конкуренция за кадры с частным сектором очень велика;
  • высший государственный менеджмент получает вознаграждение на уровне CEO частных корпораций.

Роль лидеров

Построение эффективной системы воспроизводства талантов всегда воспринималось лидерами страны как одна из первостепенных задач. В 2005 году Ли Куан Ю, основатель независимого Сингапура, сказал, что его «задачей было найти и воспитать себе преемников, а их задачей будет найти и воспитать достойных преемников себе». Почти за 20 лет до своей отставки, еще в 1970-х годах, Ли начал готовить смену себе и остальной «старой гвардии», и, в отличие от своих «коллег», авторитарных правителей Азии, передал власть подготовленно и осознанно.

Лидерам Сингапура удалось адаптировать систему управления эффективной корпорацией к управлению государством. Корпорация по своей сути является системой недемократичной. В любой компании есть иерархия и несколько уровней принятия решений. Успешны те компании, лидеры которых создают систему двустороннего обмена информацией, ограничивают собственные потенциально субъективные решения построением объективной (эффективной) системы отбора, продвижения и удержания сотрудников, оставляя за собой формулировку видения и ценностей, а также определение стратегии. Сингапурские лидеры и лично Ли сделали именно это — превратили слабое авторитарное государство в сильную эффективную компанию, способную в отсутствие каких-либо других ресурсов максимизировать эффективность использования человеческого капитала, сделав его основным источником процветания. Для постоянного совершенствования этой системы с момента ее запуска в 1950-х годах требовалась политическая воля лидеров, для которых успех Сингапура был выше собственных интересов. В заключение стоит вспомнить, что традиция успешного лидерства началась задолго до того, как Сингапур стал независимым государством. Основатель Сингапура (1819 г.), сэр Томас Раффлз, обладал стратегическим видением и незаурядными управленческими способностями. Как эффективный управленец, он умело менял свой лидерский стиль в зависимости от ситуации. Увидев возможность создания геополитического преимущества для Британской империи, он воспользовался сложной внутрималайской политической ситуацией и, проявив дипломатические и предпринимательские навыки, установил британский контроль над островом. Осознавая необходимость непосредственной вовлеченности лидера в управление новым проектом, он оставил губернатора, который первые два года руководил островом, следуя указаниям Раффлза.

Правительство Сингапура — крупнейший работодатель страны. Компенсации всех госслужащих пересматриваются в среднем раз в год. Сингапур, в отличие от многих других стран, платит чиновникам рыночные конкурентные зарплаты.

К сожалению, губернатор не отличался столь же сильной волей и вскоре занял «расслабленную» позицию (laissez-faire) по отношению к вверенному ему управлению. В связи с этим сэру Раффлзу по возвращении пришлось самому руководить планированием, управлением развития и созданием законодательства на острове. Первостепенной задачей для него было построение системы, которая обеспечит устойчивое долгосрочное развитие острова. Такая система подразумевала максимально возможную экономическую свободу для жителей вне зависимости от их религии и национальности, но с запретом деструктивных видов деятельности (проституция, наркомания, азартные игры). Сэр Томас Раффлз сформировал миссию и заложил основные ценности острова-государства, правительство которого и по сей день остается верным большинству из них.

Таким образом, своими успехами в экономике и государственном управлении Сингапур во многом обязан именно аккуратно выстроенной системе управления человеческим капиталом, основанной на принципах меритократии и привлечения лучших из лучших, адаптирующей опыт эффективных корпораций для управления государством. Надо понимать, что критическим условием появления такой системы явилась воля конкретного лидера, а условием развития и сохранения системы стала способность и готовность лидера выращивать приемников и передавать власть.



Материалы по теме